UDZIAŁ SPOŁECZEŃSTWA W PRAWIE

Udział społeczeństwa w prawie polskim

Zapisy Ramowej Dyrektywy Wodnej w zakresie udziału społeczeństwa w procesie planowania gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy zostały przetransponowane do ustawy - Prawo wodne¹. Artykuł 14 RDW znalazł swoje odzwierciedlenie w art. 119 ust. 7 – 9 ustawy - Prawo wodne. Ponadto art. 114 ust.1 pkt. 9 i 11 tej ustawy realizują zapisy Załącznika VII RDW dotyczące konieczności zawarcia w planach gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy podsumowania działań zastosowanych w celu informowania społeczeństwa i konsultacji społecznych, opisu wyników i dokonanych na ich podstawie zmian w planach oraz informacji o sposobach i procedurach pozyskiwania informacji i dokumentacji źródłowej.

Odniesienia do szeroko rozumianego udziału społeczeństwa zawarte zostały w podstawowym polskim akcie prawnym, tj. w Konstytucji RP². Zapisy tam zamieszczone dotyczą konieczności prowadzenia dialogu społecznego przez decydentów z przedstawicielami społeczeństwa.

Istotne znaczenie dla prawnych podstaw dialogu społecznego ma art. 20 Konstytucji RP, który mówi, że "społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej". Zapis ten odnosi się przede wszystkim do dialogu społecznego rozumianego tradycyjnie. Stanowi on obecnie istotny i najbardziej widoczny rodzaj dialogu, ale nie jest jedyny i nie może zdominować innych rodzajów dialogu administracji publicznej ze społeczeństwem. Artykuł 74 ust. 3 Konstytucji RP zapewnia bowiem każdemu obywatelowi dostęp do informacji o stanie i ochronie środowiska. Należy podkreślić, iż w świetle zapisów Konstytucji dialog społeczny nie jest uprawnieniem władzy publicznej, lecz obowiązkiem.

Poza regulacją konstytucyjną, prawną wytyczną dla prowadzenia dialogu społecznego przez Radę Ministrów, jej członków i przedstawicieli administracji rządowej jest ustawa o działach administracji rządowej³. Art. 38 ust.1 mówi, że "(...) w celu realizacji swoich zadań minister kierujący określonym działem współdziała, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych przepisach, oraz w zakresie wynikającym z potrzeb danego działu z (...) organami samorządu terytorialnego, jak również organami samorządu zawodowego, związków zawodowych i organizacji pracodawców oraz innych organizacji społecznych i przedstawicielstw środowisk zawodowych i twórczych”. Administracja rządowa powinna prowadzić dialog społeczny ze szczególnym uwzględnieniem opinii partnerów społecznych wymienionych w powyższej regulacji prawnej.

Kluczowa dla doskonalenia zapisów dotyczących zasad udziału społeczeństwa w polskim prawodawstwie była ratyfikacja w dniu 21 czerwca 2001 r. Konwencji z Aarhus. Zapisy Konwencji znalazły odzwierciedlenie w wielu aktach prawnych, m.in. w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym⁴, ustawie o lasach⁵, ustawie o ochronie przyrody6, ustawie o odpadach⁷.

Jednak najistotniejsze zapisy uszczegóławiające zasady udziału społeczeństwa znalazły się w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko⁸. Ustawa ta sprecyzowała kwestie udziału społeczeństwa przy opracowywaniu dokumentów, przy podejmowaniu decyzji dot. środowiska i jego ochrony oraz określiła zasady i tryb postępowania podczas udostępniania informacji o środowisku. Zgodnie z art. 39 tej ustawy organy właściwe do opracowywania dokumentów wymagających udziału społeczeństwa (np. Prezes KZGW w odniesieniu do projektów planów gospodarowania wodami na obszarach dorzeczy) są zobowiązane do podana do publicznej wiadomości informacji o: przystąpieniu do opracowywania projektu dokumentu, możliwościach zapoznania się z nim oraz możliwościach, sposobie i miejscu składania uwag i wniosków. Dodatkowo wymagane jest wskazanie terminu wnoszenia uwag wraz z podaniem nazwy organu właściwego do ich rozpatrzenia. Powinna zostać także przekazana informacja o postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania planu lub programu na środowisko, jeśli takie postępowanie jest prowadzone. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ww. ustawy przez podanie informacji do publicznej wiadomości rozumie się m.in. udostępnienie jej na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, ogłoszenie informacji, w sposób zwyczajowo przyjęty, w siedzibie organu właściwego w sprawie, czy też ogłoszenie informacji – w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa – w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu. Na mocy art. 42 ustawy organ opracowujący projekt dokumentu po rozpatrzeniu wszelkich uwag, opinii, wniosków jest zobowiązany dołączyć do przyjętego ostatecznie planu lub programu, stosowne uzasadnienie zawierające m.in. informację o prowadzonej procedurze udziału społeczeństwa, wnoszone uwagi oraz stopień ich uwzględnienia.

Konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa wynika także z obowiązującej „Polityki Ekologicznej Państwa w latach 2009 – 2012 z perspektywą do roku 2016”. Dział 2.4 Polityki zatytułowany „Udział społeczeństwa w działaniach na rzecz ochrony środowiska” mówi, że „Świadome, aktywne społeczeństwo jest fundamentem ustroju demokratycznego. Dotyczy to całości funkcjonowania państwa, a więc i ochrony środowiska. W tej dziedzinie świadome wspólnoty społeczne podejmują liczne lokalne akcje proekologiczne oraz sprawują społeczną kontrolę nad działaniami przedsiębiorstw i instytucji. Aby mogły skutecznie wypełniać tę rolę jest konieczne zapewnienie im dostępu do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o działaniach instytucji w sektorze ochrony środowiska.[…]. Polityka Ekologiczna Państwa podkreśla, że „Przepisy prawa gwarantują udział społeczeństwa, w tym w szczególności organizacji ekologicznych, w postępowaniu w sprawie ochrony środowiska, w opiniowaniu projektów aktów prawnych, a także projektów finansowanych ze środków publicznych, w tym przede wszystkim ze środków Unii Europejskiej.[…]” – co wpływa pozytywnie na budowanie i utrwalanie funkcjonowania w Polsce tzw. społeczeństwa obywatelskiego.
 

Udział społeczeństwa w prawie Wspólnot Europejskich

Udział społeczeństwa w procesach decyzyjnych w zakresie ochrony środowiska stanowi istotny aspekt prawa wspólnotowego. Zaangażowanie społeczeństwa nadające przejrzystości podejmowanym decyzjom i przyczyniające się do większej ich akceptacji jest wymogiem wielu dyrektyw unijnych.

Konsultacje ze społeczeństwem wymagane są między innymi w dyrektywie Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dyrektywa 85/337/EWG)⁹, zmienionej dyrektywą Rady 97/11/WE z dnia 3 marca 1997 r. Zobowiązuje ona do prowadzenia konsultacji społecznych w ramach procedur, w przypadku których niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Dyrektywa 2001/42/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 czerwca 2001 r. w sprawie oceny wpływu niektórych planów i programów na środowisko

(Dyrektywa 2001/42/WE)¹⁰ w artykule 6, zobowiązuje do konsultowania ze społeczeństwem projektu planu oraz sporządzania dokumentów zawierających informacje o środowisku. Z kolei artykuł 7 dyrektywy reguluje kwestie dotyczące konsultacji transgranicznych w przypadku przygotowywanego planu lub programu w odniesieniu do terytorium Państwa Członkowskiego, którego realizacja może spowodować znaczący wpływ na środowisko w innym Państwie Członkowskim. Artykuł 8 tej dyrektywy zobowiązuje do uwzględnienia stanowiska i opinii społeczeństwa przed przyjęciem bądź uchwaleniem projektu planu lub programu.

Kluczowa dla uregulowania kwestii udziału społeczeństwa w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska była Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach środowiska (Konwencja z Aarhus)¹¹ podpisana w dniu 25 czerwca 1998 roku przez 39 państw, w tym również Polskę. Konwencja weszła w życie z dniem 30 października 2001 r. Porozumienie to przyniosło nowe normy w odniesieniu do przejrzystości decyzji administracyjnych oraz udziału obywateli w procesie podejmowania tych decyzji. Konwencja wzmacnia prawa uczestniczenia społeczeństwa w podejmowanych decyzjach dotyczących planów i zezwoleń o dużym znaczeniu dla środowiska. Ponadto reguluje niektóre formy udziału społeczeństwa w przygotowywaniu planów, programów i polityki mającej znaczenie dla środowiska oraz w tworzeniu norm prawnych odnoszących się do środowiska. Konwencja określa także sposób prowadzenia udziału społeczeństwa.

 W związku z wdrożeniem Konwencji z Aarhus rozszerzeniu lub zmianom uległy wspólnotowe wytyczne dotyczące udziału społeczeństwa. 14 lutego 2005 r. weszła w życie dyrektywa 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dyrektywa 2003/4/WE)¹², zapewniająca obywatelom państw członkowskich Unii Europejskiej dostęp do informacji o ochronie środowiska naturalnego. Rozszerza ona istniejące przepisy UE z tego obszaru, dostosowując je do wymogów Konwencji z Aarhus z 1998 r. dotyczących informacji o środowisku. Nowe przepisy są zasadniczym krokiem w kierunku poprawy przejrzystości podczas podejmowania decyzji politycznych dotyczących ochrony środowiska.

¹ Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 z późn. zm.

² Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. nr 78, poz. 483 z późn. zm.

³ Ustawa z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej, Dz. U. z 2007 r. nr 65, poz. 437 z późn. zm.

⁴ Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U.. nr 80, poz. 717 z późn. zm.

⁵ Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz. U. z 2005 r. nr 45, poz. 435 z późn. zm.

⁶ Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 z późn. zm.

⁷ Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, Dz. U. z 2010 r. nr 185, poz. 1243

⁸ Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Dz. U. nr 199, poz. 1227 z późn. zm.

⁹ Dyrektywa 85/337/EWG, Dz. U. WE L 175 z dnia 05.07.1985, str. 40.

¹⁰ Dyrektywa 2001/42/WE, Dz. U. WE L 197 z dnia 21.07.2001, str. 30.

¹¹ Porozumienie ONZ/ECE o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska, [Konwencja z Aarhus]

¹² Dyrektywa 2003/4/WE, Dz. U. WE L 41 z dnia 14.02.2003, str. 26.